A participação de mulheres e de pessoas negras em posições de chefia no serviço público brasileiro tem crescido, contudo, a representatividade desses grupos em cargos de alta liderança ainda é limitada. Dados indicam que, entre 1999 e 2025, homens ocuparam 75% dos postos de direção no setor, enquanto pessoas brancas representaram 78%. No mesmo período, indivíduos pretos e pardos corresponderam, respectivamente, a aproximadamente 3% e 14%.

Essas informações provêm de três estudos que compõem a pesquisa 'Lideranças Públicas no Brasil: Mobilidade, Trajetórias e Perfil dos Cargos de Direção, Chefia e Assessoramento'. A investigação foi realizada pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), em parceria com a organização civil Movimento Pessoas à Frente e a Fundação Lemann.

Durante a apresentação dos resultados, nesta terça-feira (16), os pesquisadores ressaltaram que, apesar de estarem conquistando mais espaço, mulheres e negros em geral permanecem sub-representados no alto escalão da administração pública. Conforme apontado por eles, os avanços, especialmente entre as mulheres – que atualmente ocupam quase 40% dos cargos diretivos –, intensificaram-se a partir de 2022, mas ainda não espelham a diversidade da sociedade brasileira.

A maior diversidade é observada em ministérios como o da Igualdade Racial e o das Mulheres. Adicionalmente, os pesquisadores identificaram que a nomeação de indivíduos de fora do quadro efetivo do serviço público tem sido um fator para aumentar a diversidade, visto que mulheres e negros são mais frequentemente recrutados externamente. Esse tipo de contratação, que foi predominante até por volta de 2004, começou a declinar consistentemente, em grande parte devido a legislações que passaram a exigir percentuais mínimos de servidores de carreira em posições de chefia.

Paradoxalmente, a constatação do papel do recrutamento externo na renovação da burocracia estatal e na aceleração da promoção da igualdade racial e de gênero no serviço público contraria a ideia de que o acesso ao topo do setor se baseia unicamente em indicações políticas.

De acordo com um dos estudos divulgados, 'As Várias Faces da Burocracia Dirigente: Perfil da Alta Liderança na Administração Federal Brasileira', no período examinado (1999-2025), o alto escalão do serviço público federal foi majoritariamente preenchido por servidores concursados. Estes representaram 63% do pessoal alocado em antigos cargos de Direção e Assessoramento Especial (DAS) nível 5 ou de Natureza Especial, como secretarias executivas ou especiais e presidências ou diretorias de autarquias. Desses, 75% possuíam experiência prévia no serviço público antes de assumir a função diretiva; 86% concluíram o ensino superior (embora apenas 10% tivessem pós-graduação) e 16% eram filiados a um partido político.

Um segundo estudo, 'Perda ou Circulação de Lideranças? Trajetórias dos Dirigentes Públicos Brasileiros na RAIS, 2009-2023', indica que, ao analisar a duração de permanência em órgãos e cargos específicos, o tempo é mais curto: 57% das posições duram até dois anos e 37% terminam no primeiro ano. No entanto, a trajetória de liderança se estende significativamente. Entre os que assumem a direção, 79% continuam em posições de liderança em outros órgãos após dois anos, 55% após quatro anos e cerca de 20% após uma década. Além disso, 80% dos servidores que deixam um cargo de direção permanecem no setor público no ano seguinte.

Outro dado que chamou a atenção dos pesquisadores é que, no âmbito federal, 44% dos dirigentes que deixam um órgão público retornam a ele posteriormente – um fenômeno que os estudiosos denominaram de “efeito bumerangue”.

“Esses índices demonstram que uma parcela considerável do que é interpretado como rotatividade é, na verdade, a circulação dessas lideranças dentro do próprio Estado, resultando em acúmulo de experiência”, afirmam os estudos, sugerindo a existência de uma elite burocrática com capacidade de reter memória institucional e profissionalizar a gestão tecnicamente. Isso é evidenciado pelo fato de que, em média, os ocupantes dos antigos cargos DAS-5 possuíam cerca de oito anos e quatro meses de experiência prévia em cargos comissionados, e os de nível 6, nove anos e meio, indicando que, na maioria das vezes, a ascensão ao topo é um processo gradual.

Felix Lopez, técnico de planejamento e pesquisa do Ipea e coordenador-geral do projeto de pesquisa, além de autor do terceiro estudo, 'Mobilidade Vertical e Trajetória dos Dirigentes na Burocracia do Executivo Federal', enfatizou a relevância das descobertas.

“Toda discussão sobre a capacidade estatal envolve, em algum momento, o conhecimento de quem gerencia a máquina pública e qual a lógica de seleção das pessoas que ocupam posições de liderança”, declarou Lopez. Para ele, os resultados dos três estudos revelam uma realidade muito mais intrincada e, em diversos aspectos, mais interessante do que o senso comum sugere.

“No ápice da burocracia [federal], ocorre uma convergência entre as necessidades da autoridade política e o funcionamento cotidiano do Estado”, complementou Lopez. “Geralmente, os debates sobre os cargos públicos oscilam entre dois extremos. De um lado, a visão dos cargos como instrumentos de sustentação de alianças políticas e trocas partidárias, preenchidos por aliados sem experiência, em detrimento da eficiência e continuidade administrativa. Do outro extremo, especialmente no Executivo federal, exalta-se o mérito de uma burocracia essencialmente técnica e profissional, que formula e implementa políticas independentemente de pressões políticas momentâneas. O problema é que nenhuma dessas visões se aproxima da complexa realidade existente.”

As versões finais dos três estudos apresentados serão em breve publicadas em uma edição especial do Boletim de Análise Político-Institucional (Bapi), focada em Dirigentes Públicos e Liderança Democrática no Brasil, que estará disponível no site do Ipea.

Segundo Luseni Aquino, responsável pela Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia (Diest) do Ipea, as três análises se inserem em um amplo debate sobre lideranças e capacidades estatais no Brasil.

“Pessoas e lideranças são cruciais na administração pública. Não apenas pelo seu papel no suporte à máquina pública e aos processos de políticas públicas, mas também pelo seu potencial como agentes de inovação e transformação do Estado. Acredito que esta é uma perspectiva cada vez mais importante ao pensarmos em gestão pública”, destacou Luseni.